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上千个县城人口流失，如何走差异化发展之路？

每经记者 梁宏亮    每经实习记者 温雅兰    每经编辑 刘艳美

图片来源：新华社

都市圈和城市群，是近年来热度很高的话题。

人口和经济在近十年来不断向中心城市集中，中国的“大城强城”们，在过去十年正变得更大更强。

轰轰烈烈的城市化进程中，县城是否应该都发展成为“大城强城”？

新一轮区域发展进程之下，县城是否只能在夹缝中生存？

其实不是。

“当我们认清现实，转变观点后，县城的发展将是一条康庄大道。”上海海事大学经济管理学院副教授李杰伟在“数据看城市格局暨《强城时代》（城市发展报告第1辑）新书发布会”上给出判断。

根据李杰伟的统计，在1870个有数据的县城里，有1196个县城在2010至2020年间人口在减少。那么，对于这些人口流失的县城来说，又有哪些不同的发展之道？

四类县城：各有各的发展方向

2022年，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》发布，第一次明确提出引导县城分类发展的方向。

据李杰伟介绍，基于自然气候、位置交通等因素造成的差异，县城大致可以分为四类：大城市周边县城、专业功能县城、保障型县城和人口流失县城。

大城市周边县城，一般距离大城市比较近，融入都市圈比较容易，各种产业都能发展起来。例如昆山，电子制造业、旅游业、农业都很发达。作为一个紧挨着都市圈的县级市，昆山的GDP水平即使放到直辖市和地级市的排名中，也能位居上游。

“这类县城放到国际上也好、放到中国也好，都已经是妥妥的‘大城强城’了。它实际上是与大城市连片发展的，以都市圈的概念来看，这类县城其实是都市圈的一部分。”李杰伟说。

专业功能县城则走的是另一条道路。在这些县城里产业相对而言比较“专”，由此形成发达的产业集群。其中最典型的是金华的三个县——“小商品城”义乌、“影视城”东阳和以小五金闻名的永康。

“在这种县城里，会经常听到这种话——这扇门，是我亲戚家产的，那扇窗户，是我朋友家产的。”李杰伟说，此类县城即使没有制造业的支撑，也能凭借特色农业、木材加工、旅游等专业的产业集群，带动县城发展，走向百强县前列。

第三类县城——保障型县城，包括农产品主产区县城、生态功能县城、资源型县城和边境县城等。假如县城在距离和产业特色上都不具有优势，那么想在经济上发展起来就很困难。

不过，李杰伟认为，这些县城的发展也并非没有希望：“假如县城人口逐步减少、人均资源占有量增加，再配上土地改革，实际上县城的宜居度可以达到很高水平。”

最后一类则是人口流出县城。“虽然前几类县城的人口或多或少都有流出的情况，但人口流出县城经济和人口承载力相对较弱，因此人口流失情况相对比较严重。”李杰伟说。

人口流失：上千县城面临的挑战

从2000年、2010年、2020年三次人口普查数据来看，在距离大城市或者中心城市50公里或者100公里范围内，人口流入的县城居多；在100公里到300公里之间人口流入和流出的县城是势均力敌的；距离大城市300公里之后基本上人口减少的情况居多。

根据李杰伟及其团队的统计，2010年至2020年间，人口增长超过13万的县城有36个，人口增长3-13万的县城有169个。

其中，增长超过13万的县城大部分为“大城市周边县城”，还有一部分为“专业功能县城”。李杰伟和他的团队研究表明，距离大城市近的县城人口流入不一定多，但是人口流入多的县城大多分布在大城市和大港口附近。“甚至我们发现，其实这其中很多县城就是都市圈的概念，应该属于‘大城强城’的一部分。”

从距离上来看，人口增长3-13万的县城到城市群核心城市的距离大部分在300公里之内。“龙里县距离贵阳市不到40公里，依托于地理位置优势以及贵阳市便捷的交通网络，已经发展成为西南地区快递物流集散中心。而以农业为主的贺兰县，距离银川20公里左右，依托银川的交通物流，如今上海人民也吃到了贺兰的高原蔬菜。”李杰伟举例说。

而剩下1582个县城的人口在十年间增加不足三万，甚至处于减少状态。

“如果我们把所有人口减少的县城都在地图上描绘出来，就会看到一条连绵的人口流出带。这条人口流出带由1196个县城组成。有数据的县城是1870个县城，有1196个县城人口在过去十年人口在减少。”

人口流失较多，即人口减少超过3万的县城共有619个。这些县城主要是农业区和老工业区，在某一发展阶段他们的经济比较好，人口规模也比较大，但现在产业发展动力不足，无法支撑起原先的人口规模，其中主要分布在东北平原、关中平原以及川蜀等地区。

李杰伟提醒，对于这样的县城，我们要密切监测人口和经济，尤其是做扩张性规划的时候要非常谨慎。

“这些县城往往有一定的产业基础，拥有不错的交通和地理条件，产业和人口维持在一定水平上，人们过得其实是可以比较富裕的。这种情况下要避免进行扩张性的规划，背上沉重的债务，这对未来的发展是非常不利的。”他说。

解决之道：走差异化发展道路

在李杰伟看来，中国县城的发展与“大城强城”的发展是有机统一体，需要在经济和人口空间布局大框架下进行思考，同时根据县城的地理位置、资源禀赋和产业的差异，因地制宜，实施差异化发展。

“以人为核心的城镇化需要走差异化发展的道路，基于区位和产业进行分工，更多地人均方面的指标而不是总体方面的指标。关注宜居、便捷、可持续和公共服务的均等化。”

那么，“人口流入县城”和“人口流出县城”，如何实施差异化的改革？

人口流入多的县城，可以通过增强人口、公共服务和环境承载力，来使之适应常住人口增长的趋势。同时也可以促进外来人口市民化、推进都市圈和城市群一体化，为附近县城融入创造条件。

而对于人口流出量较大的县城来说，必须首先更新治理观念。在农业用地面积、自然资源总量一定的情况下，人口的流出有利于人均收入的提高，要加强人均指标而非总体指标的考核，对于留在当地的人而言，通过土地制度改革，实现农业规模化、现代化的经营，保障基本公共服务，适度在中心城区集中供给。

据李杰伟观察，“合村并居”现象已经开始发生，未来越来越多的乡镇可能会合并。“我们认为，这样实际上可以降低行政管理成本，提高公共服务的质量。”他说，“我们要加强公共服务最优地理范围的研究，保障各方面的利益。我们期望县城与‘大城强城’能够在集聚中走向平衡，在发展中促进相对平衡。”